剑阁县财政局《关于地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)精神解读

    一、文件背景

2016年10月27日，国务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称88号文或《预案》），他是重要的地方政府性债务风险事件应急政策储备。文件制定的法理依据是《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)之有关规定。88号文从“总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保证措施、附则”七个方面，对地方政府性债务风险应急处置工作进行安排。88号文主要精神与新预算法和43号文一脉相承，是完成上述文件中部署的建立债务风险应急处置机制要求的具体实施和细化，但88号文的推出，则标志着我国地方政府性债务风险应急机制的确立，有利于进一步加强对地方政府性债务风险的监控，有助于守住不发生区域性系统性风险的底线，有利于切实防范和化解区域性财政金融风险。

二、主要内容

（一）地方政府性债务风险事件适用范围。88号文从政策层面明确了地方政府性债务风险事件：地方政府无法或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。地方政府性债务风险事件划分为政府债务风险事件和或有负债风险事件，其中：政府债务风险事件包括①政府债券风险事件，即地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。②其他政府债务风险事件，即除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约；政府或有债务风险事件包括①政府提供担保的债务风险事件，即由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。②政府承担救助责任的债务风险事件，即企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。我县政府承担救助责任的债务主要涉及县人民医院和县中医院。

（二）风险事件级别和响应机制。《预案》按照地方政府性债务风险事件性质、影响范围和危害程度等情况，首次将地方政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。《预案》明确指出，应根据发生的政府性债务风险事件等级，相应及时实行分级响应和应急处置机制。对Ⅳ级债务风险，主要由相关市县政府立足自身化解债务风险；对Ⅲ级债务风险，除Ⅳ级债务风险实施措施外，市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券有困难的，可申请由上级财政先行代垫偿还（但事后需扣回相应款项）；对Ⅱ级债务风险，除Ⅳ级、Ⅲ级债务风险实施措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助，同时省级政府将适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模；对Ⅰ级债务风险，除Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险实施措施外，中央政府可予以适当指导和组织协调，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转（但事后需扣回相应款项），同时省级政府将暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。

（三）分类应急处置方案。88号文一大亮点是区分不同债务类型依法分类提出处置措施,实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。具体包括:一是地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任；二是存量债务，即2013年审计、2014年清理甄别认定后纳入全国政府债务监管系统登记的政府债务。其中：第一类是非政府债券形式的存量政府债务。新预算法实施后，地方政府举债只能采取发行政府债券方式，原则上必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，我省预计在2018年底，全面完成非政府债券形式的存量政府债务的政府债券置换工作。第二类是存量或有债务。具体包括：①存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照担保法及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的50%，担保额小于债务人不能清偿部分50%的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。②存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权；三是新发生的违法违规担保债务。对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。

（四）财政重整。财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。《预案》指出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。88号文规定了财政重整的主要措施，包括：①拓宽财源渠道，暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。②优化支出结构，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。③处置政府资产，多渠道筹集资金偿还债务。④申请省级救助，待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。⑤加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，必须报上级政府备案、审查。⑥改进财政管理，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。

（五）违法违规责任范围和追究程序。《预案》提出省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围，属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。违法违规责任范围分两大方面：一是违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为，具体有：①政府债务余额超过批准的本地区地方政府债务限额；②政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；③举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；④政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；⑤银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；⑥政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；⑦增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准；⑧未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；⑨其他违反法律规定的行为。二是违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为，具体有：①政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；②金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；③政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；④政府及其部门恶意逃废债务；⑤债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；⑥其他违反财政部等部门制度规定的行为。此外，《预案》明确指出发生IV级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制。

（六）政府债务风险工作机制。《预案》明确，政府债务风险事件处置实行分级负责制度。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。《预案》也细化了各职能部门的具体责任：财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案；债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告；发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作；审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任；地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作；人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定；其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

三、贯彻建议

（一）树立风险意识，进一步加强政府性债务的监控。要按照《预案》要求，把防风险摆在政府工作突出位置，确保政府债务控制在省财政审定的限额内。加强动态监测和实时预警，切实把各类风险化解在源头，守住不发生政府债务风险事件的底线。要加强以县级医疗卫生单位为重点的公益性事业单位债务监控、预警工作，建议在医疗卫生单位实行债务限额管理，防止政府或有债务风险加剧或向政府转化。

（二）坚持依法理财，进一步规范政府性债务举借行为。一要坚持先有预算后有购买服务的原则，规范政府购买服务。二要加强立项审批，不留预算硬缺口。要按照川府发【2017】10号等文件的规定，严禁项目实施单位采取银行贷款、中期票据、垫资施工、延期付款、信托融资、融资租赁等方式违法违规举借政府债务。三要从设计、施工等多环节加强政府工程项目管理，从严控制工程变更和增量，防止形成新的政府债务。四是稳健推进PPP工作。继续抓好PPP项目识别工作，切实做好物有所值和财政承受能力论证，防范财政支付风险。五是压实乡镇主体责任，加强村级债务管理，把乡镇职责范围内可能引发的风险防控好。六是规范政府融资平台举债管理，防止“引火烧身”。

（三）抓住政策机遇，进一步加快存量债务化解工作。力争2018年底，全面完成政府债务监管系统内债务余额的置换工作。继续跟踪做好下普快速通道国家取消二级收费公路化债资金的争取工作。

（四）围绕发展规划，进一步抓好新增债券的争取工作。一方面要通过加快经济发展，增强政府可以财力，增加政府债务限额，拓展举债空间。另一方面，紧紧围绕全县经济社会发展规划，继续做好新增债券的争取工作，支持地方经济社会发展。

(五)加大惩戒力度，进一步维护债务管理工作的严肃性。要对一些地方有章不循、有禁不止，擅自违规举债的行为进行严肃处理，达到抓点促面，以查促管的目的。要把政府性债务管理工作作为单位经济责任审计的重要内容，并按照现行政策抓好奖罚落实。

债务风险事件分级标准

一、Ⅰ级（特大）债务风险事件

Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：①省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；②省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；③省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；④全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；⑤省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

二、Ⅱ级（重大）债务风险事件

Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：①省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；②全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；③全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；④县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；⑤因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；⑥县级以上地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

三、Ⅲ级（较大）债务风险事件

Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：①全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；②全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；③县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；④因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；⑤县级以上地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

四、Ⅳ级（一般）债务风险事件

Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：①单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约，或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；②单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；③因到期政府债务违约，或因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；④县级以上地方政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。