《突发事件应对法》讲解

    一、《突发事件应对法》实施背景

    《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起实施，共7章70条，是一部规范突发事件应对工作原则和预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等内容的重要法律，能够预防和减少突发事件的发生，有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。 

为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，迫切需要在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。制定突发事件应对法、提高依法应对突发事件的能力，是政府全面履行职能、建设服务型政府的迫切需要，是贯彻落实猿法治国方略、全面推进依法行政的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。

二、突发事件的定义、分类分级和持点

  （一）突发事件的定义

    突发事件：是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害，危及公共安全，需要采取应急处置措施予以应对的紧急事件。

    广义上讲：突发事件可被理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。

    狭义上讲：突发事件就是意外地突然发生的重大或敏感事件，简言之，就是天灾人祸。前者即自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突、丑闻包括大量谣言等等，专家也称其为“危机”。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

    （二）突发事件的分类分级

    1、分类

    我县突发事件主要分为以下四类：

    (1)自然灾害。主要包括水旱灾害（洪涝、干旱等），气象灾害（暴雨、冰雹、高温、风雪、雷电、低温冷冻等），地震灾害，地质灾害（崩塌、滑坡、泥石流等），生物灾害和森林火灾等。

    (2)事故灾难。主要包括工矿商贸企业的各类安全事故，

交通运输事故，生产安全事故，火灾事故，危险化学品泄漏事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事故等。

    (3)公共卫生事件。主要包括重大传染病疫情（鼠疫、霍乱、炭疽、非典、流感等），群体性不明原因疾病，食品安全、药品安全和职业危害，重大动物疫情（高致病性禽流感、口蹄疫等），严重影响公众健康和生命安全的事件。

    (4)社会安全事件。主要包括各类恐怖袭击事件，重大刑事案件，民族宗教事件，经济安全事件，新闻舆论事件，旅游突发事件，涉外突发事件以及因企业改制、城市拆迁、土地征用、工程移民以及学校安全事故等问题引发的群体性事件等。

    2、分级

    为了有效处置各类突发事件，依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，由高到低划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）4个级别。分级标准按国家、省规定执行，早期以人员死亡为标准。

    （三）突发事件的特点

    1、引发突然性。突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的飞跃过程，是通过一定的契机诱发的，诱因具有一定的偶然性和不易发现的隐蔽性，它以什么方式出现，在什么时候出现，是人们所无法把握的，这就是说突发事件发生的具体时间，实际规模，具体态势和影响深度，是难以预测的。

    2、目的明确性。任何突发事件（除自然事件外），都有明确的目的性和欲望性，因为人们选择和行为的目标，都是为了满足某种需要。自然事件本身虽无目的性，但是在处理这类事件的过程中，人们的目的性也是十分明显的。

    3、瞬间的聚众性。任何一类突发事件，都必然要涉及一部分人的切身利益，使其产生心理压力和变化，引起人们的关注和不安也属正常。尤其是社会性的突发事件，多是由少数人操纵，通过宣传鼓动把一些群众卷到事件中来。近期，在一些地方因地界、征地、拆迁安置而发生的突发性事件，往往是一人纠合，数人响应，使其具有聚众性。

    4、行为的破坏性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度地给国家和人民造成政治、经济和精神上的破坏与损失。

    5、状态的失衡性。如果我们将社会的正常秩序看作是均衡状态的话，那么突发事件则使社会偏离正常发展轨道而出现了失衡。由于事件的发生，会使人们生活处于不稳定状态，昔日和谐安宁的社会环境遭到了破坏，组织常规工作方式和工作程序已失去了作用，必须用特殊的手段才能奏效，整个组织处于混乱无序之中。

 三、应急管理体制

    《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

    （一）统一领导。是指在突发事件应对处置的各项工作中，必须坚持由各级人民政府统一领导，对应对工作统一指挥。在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关；在地方，地方各级政府是本行政区突发事件应急管理工作的行政领导工作。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。

    （二）综合协调。主要有两层含义：一是政府对所属各有关部门、上级对下级各有关部门、政府与社会各有关组织、团体的协调；二是各级政府突发事件应急管理的办事机构（应急办）进行的日常协调。综合协调的本质，是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动、快速反应。

    （三）分类管理。是指根据不同类型的突发事件的不同特征实施应急管理，实际上是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。

    （四）分级负责。主要是指根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的人民政府负责。一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急赴置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上也是由发生地县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。

（五）属地管理为主。是要明确地方政府是预防、应对突发事件的第一责任人，主要有两种含义：一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级上以人民政府负责，其中，又主要是由突发事件发生地的县级人民政府负责；二是法律、行政法规规定的由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。如，《核电厂核事故应急管理条例》规定，全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责。

四、政府和政府有关部门的法律责任

县级经上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

    1、未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；

    2、迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；

    3、未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

    4、未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；

    5、不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；

    6、未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；

    7、截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；

    8、不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。